連續(xù)兩年，一開春，宣示“最嚴(yán)格水資源管理制度”的中央文件就迎面而來，讓人們對(duì)水資源危機(jī)有了更強(qiáng)烈的感受。2011年中央一號(hào)文件和中央水利工作會(huì)議指出，實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，劃定了三條紅線。今年1月份，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》，進(jìn)一步提出用水總量控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污、責(zé)任和考核四項(xiàng)具體制度。這意味著，水資源已經(jīng)和糧食安全一樣，上升到國(guó)家安全戰(zhàn)略高度，受到前所未有的重視。水資源困境如同一塊棱鏡，折射著中國(guó)發(fā)展過程中的諸多問題：領(lǐng)跑全球的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，配套設(shè)施滯后的城市化，保水、節(jié)水的制度缺失。實(shí)際上，水資源困境已經(jīng)在倒逼中國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，每一條新的發(fā)展路徑都需要放在水資源的天平上稱一稱。

啟示一：摒棄粗獷式發(fā)展

中國(guó)所面臨的水資源危機(jī)，由兩個(gè)相反的力量造成。一方面是快速推進(jìn)的工業(yè)化、城市化所帶來的巨大水資源需求;另一方面，是工業(yè)化和城市化對(duì)水資源造成的巨大破壞。據(jù)水利部副部長(zhǎng)胡四一今年2月透露，目前全國(guó)年平均缺水量500多億立方米，而在2006年，這個(gè)數(shù)字是400億立方米。不難發(fā)現(xiàn)，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，水資源短缺問題愈加明顯。水資源危機(jī)的背后，是嚴(yán)重的水污染問題。最缺水的地區(qū)，往往是高耗水、高污染產(chǎn)業(yè)集中的地方。在環(huán)保組織“公眾環(huán)境研究中心”主任馬軍看來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，付出了巨大的環(huán)境代價(jià)。環(huán)境惡化的最明顯表現(xiàn)，就是水污染。改革開放后，“先污染，后治理”一度成為很多地方官員的口頭禪。以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為首要目標(biāo)，忽視環(huán)境治理，在很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)成為不容辯駁的施政方針。東莞的發(fā)展最為典型，這個(gè)河汊縱橫的嶺南水鄉(xiāng)，在成為“世界工廠”10年之后，已經(jīng)找不到一條清潔的河流，東莞運(yùn)河成為橫穿城市的臭水溝，市政府斥巨資為運(yùn)河修了漂亮的漢白玉圍欄，但河水散發(fā)的臭味，讓游客不敢靠近。小化工、小印染、小電鍍、小造紙等高污染企業(yè)在中國(guó)工業(yè)化初期幾乎不受限制。工業(yè)的粗放發(fā)展，造成嚴(yán)重的水污染。據(jù)胡四一透露，到2010年，38.6%的河流水質(zhì)劣于Ⅲ類，2/3湖泊富營(yíng)養(yǎng)化，水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率不足一半。飲用水安全受到嚴(yán)重威脅。《中國(guó)新聞周刊》記者從湖南省環(huán)保廳了解到，湘江水質(zhì)全年90%只達(dá)到Ⅲ類水標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)馬軍介紹，在國(guó)際上通常以II類水為飲用水標(biāo)準(zhǔn)，Ⅲ類水需要進(jìn)行化學(xué)品處理才能符合飲用水標(biāo)準(zhǔn)。污染越厲害，加的化學(xué)品越多，自來水的口感越差，湘江供應(yīng)包括省會(huì)長(zhǎng)沙在內(nèi)的4000萬(wàn)湖南人飲水，有長(zhǎng)沙人表示，“（自來水）不放茶葉沒法喝。”馬軍表示，中國(guó)五分之一的水源地被污染，而這些水源地供應(yīng)著三分之二的城市飲用水。中國(guó)工程院院士、中國(guó)水利科學(xué)研究院水資源所所長(zhǎng)王浩指出，中國(guó)現(xiàn)行的污水排放指標(biāo)，還是上世紀(jì)70年代初西方國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)環(huán)境容量本來就比西方國(guó)家小得多，“即使每家工廠達(dá)標(biāo)排放，河流水質(zhì)還是會(huì)比正常狀態(tài)差很多”。中國(guó)城市化過程中，一度置環(huán)境治理于不顧，城市生活污水肆意排入江河，加劇了水污染程度。長(zhǎng)沙市2005年只有兩座污水處理廠，每天處理30萬(wàn)噸生活污水，而整個(gè)長(zhǎng)沙每天排放的生活污水有100萬(wàn)噸。每天有70萬(wàn)噸未經(jīng)處理的生活污水直接排入湘江。直到最近3年，長(zhǎng)沙才突擊修起5座污水處理廠。即便如此，由于污染源眾多且難以控制，湘江每年仍有10%的檢測(cè)顯示氨氮超標(biāo)，低于Ⅲ類水標(biāo)準(zhǔn)。在工業(yè)化、城市化迅速推進(jìn)過程中，不僅沒有實(shí)現(xiàn)集約化利用水資源，反而加劇了水污染，導(dǎo)致大范圍的水質(zhì)型缺水。如果這一矛盾得不到解決，中國(guó)的工業(yè)化、城市化將不可持續(xù)。胡四一對(duì)此抱有深深的憂慮，他表示，“隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展，水資源供需矛盾將更加尖銳，我國(guó)水資源形勢(shì)將更為嚴(yán)峻。”

啟示二：“調(diào)水”不如“治水”

今年一開春，連續(xù)發(fā)生了廣西龍江、江蘇鎮(zhèn)江兩起重大水污染事故，引起社會(huì)強(qiáng)烈關(guān)注。最近幾年，水資源環(huán)境事件越來越頻繁地出現(xiàn)在媒體顯要版面。據(jù)監(jiān)察部統(tǒng)計(jì)，目前每年發(fā)生1700多起水污染事件，最近6年共發(fā)生15起特大水污染事故。2005年的松花江化學(xué)品泄漏事故，給當(dāng)?shù)卦斐蓢?yán)重的飲用水危機(jī)。最終哈爾濱放棄了松花江，另外開辟磨盤山水庫(kù)作為飲用水源。重金屬污染、化學(xué)品泄漏，此起彼伏的水污染事故，對(duì)集約化用水的城市飲水安全造成的威脅，促使地方政府不斷尋找新的飲用水源。因黃浦江污染嚴(yán)重，上海市放棄了黃浦江，去長(zhǎng)江取水。而環(huán)太湖地區(qū)的無(wú)錫等地，也在尋找新的飲用水源地，找不到就超量開采地下水。馬軍指出，每年500億立方米的用水缺口，多半是由地下水來彌補(bǔ)，結(jié)果造成地表沉降。華北地區(qū)的地下空洞越來越大，而環(huán)太湖地區(qū)本來就低洼，地表沉降后，造成嚴(yán)重內(nèi)澇。事實(shí)上，很多地方已經(jīng)很難就近找到第二水源，一旦發(fā)生重大水污染事故，上百萬(wàn)人口的城市將無(wú)水可飲。為了解決這一問題，大規(guī)模的調(diào)水工程已經(jīng)提上議事日程。甚至在水資源豐富的南方，如廣州、深圳等地，也在進(jìn)行從河源萬(wàn)綠湖引水的工程。由于湘江重金屬污染嚴(yán)重，湖南長(zhǎng)株潭地區(qū)盯上了遠(yuǎn)在郴州的東江湖，計(jì)劃鑿一條長(zhǎng)達(dá)數(shù)百公里的引水渠，將東江湖水引到長(zhǎng)沙。當(dāng)?shù)厝嗣枋觯こ讨蓿喈?dāng)于“再造一條湘江”。清華大學(xué)環(huán)境系水業(yè)政策研究中心主任傅濤對(duì)《中國(guó)新聞周刊》表示，“水質(zhì)出了問題，就通過調(diào)水來解決，不僅加大了水資源的成本，還會(huì)改變水資源布局，可能帶來無(wú)法預(yù)知的生態(tài)問題。”事實(shí)上，梯級(jí)開發(fā)水電站的水資源開發(fā)方式，已經(jīng)引起一系列生態(tài)問題。一些野生珍稀魚類因洄游產(chǎn)卵通道被切斷，瀕臨滅絕或已經(jīng)滅絕。湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)生物工程系講師周曉明告訴《中國(guó)新聞周刊》，以前江豚可以從長(zhǎng)江游到洞庭湖，再?gòu)亩赐ズ萦蔚较娼嫌蔚挠乐荩F(xiàn)在，江豚在永州已經(jīng)絕跡，只能以標(biāo)本的形式陳列在永州市博物館。胡四一表示，目前黃河流域水資源開發(fā)程度達(dá)到76%，淮河達(dá)到53%，海河已超過100%，已接近或超過其承載能力，引發(fā)一系列生態(tài)環(huán)境問題。這是水資源危機(jī)帶來的另外一個(gè)嚴(yán)重后果。傅濤認(rèn)為，解決水資源短缺的最好辦法，不是調(diào)水工程，而是就地控制污染，并回收污水重復(fù)利用。以色列是全世界水資源最短缺的國(guó)家，但他們的污水回收利用率達(dá)75%，也是世界最高的。

啟示三：行政調(diào)控應(yīng)結(jié)合市場(chǎng)手段

剛出臺(tái)的“最嚴(yán)格的水資源管理制度”，是通過行政手段來管理水資源。傅濤在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)指出，“最嚴(yán)格的水資源管理制度是有必要的，但管得嚴(yán)格，未必有效，實(shí)際上，通過市場(chǎng)手段來調(diào)控效果更好。”目前的水價(jià)是政府定價(jià)。由于定價(jià)過低，居民節(jié)水意識(shí)不強(qiáng)，導(dǎo)致浪費(fèi)嚴(yán)重。比如北京市，假如只有500萬(wàn)人，水價(jià)定為3元/立方米就夠了。現(xiàn)在北京有2000萬(wàn)常住人口，合理的水價(jià)應(yīng)該更高。現(xiàn)在只有不到4元/立方米，每個(gè)北京市民月均用水4立方米，每月僅需16元左右。很多人對(duì)這個(gè)價(jià)格根本不太乎。一些耗水嚴(yán)重的服務(wù)業(yè)沒有受到水價(jià)的合理調(diào)控，它們的大量存在，與日趨嚴(yán)重的水資源危機(jī)顯得極不協(xié)調(diào)。北京有175個(gè)高爾夫球場(chǎng)或練習(xí)場(chǎng)，同時(shí)還有數(shù)百家桑拿洗浴中心。對(duì)一個(gè)人均水資源占有量只有100立方米水、比以色列還少的缺水型城市來說，水資源的價(jià)值沒有得到體現(xiàn)。據(jù)傅濤介紹，以色列制定了完善的水價(jià)體系，促使用水者不斷提升用水效率。該國(guó)水價(jià)實(shí)行“累進(jìn)制”，在不同部門和不同地區(qū)，水價(jià)呈現(xiàn)差異。為鼓勵(lì)回收水的使用，政府確定了低廉的回收水價(jià)格。家庭用水根據(jù)用水量的不同有三種價(jià)格。工業(yè)用水在使用者允許的配額內(nèi)價(jià)格不變。為進(jìn)一步使得水價(jià)與成本相符，以色列2000年開征水資源開采費(fèi)，該費(fèi)率于2007年進(jìn)行了調(diào)整。水資源開采費(fèi)根據(jù)開采行業(yè)、水源質(zhì)量、開采數(shù)量和開采地點(diǎn)的不同而定價(jià)不一。水資源開采費(fèi)將增加生產(chǎn)者的成本，并最終影響水價(jià)，使得不同的水資源價(jià)格有所差異，成為政府調(diào)節(jié)水資源利用的政策工具。在另一個(gè)缺水的國(guó)家澳大利亞，則通過水權(quán)有償交易和許可證制度，對(duì)水資源進(jìn)行管理和調(diào)控。澳大利亞通過立法，將國(guó)有水資源以許可的形式分配給地方水利批發(fā)商(含水務(wù)部門)和農(nóng)戶，由批發(fā)商以買賣的形式將水供應(yīng)給用戶，從而使水的管理既有宏觀調(diào)控，又有市場(chǎng)調(diào)節(jié)。同時(shí)，政府允許不同用戶之間相互有償轉(zhuǎn)讓用水額度，實(shí)行水資源商品化，即通過市場(chǎng)調(diào)節(jié)配置水資源。另外，澳大利亞還建立了一套嚴(yán)格的取水許可審批制度。遞交申請(qǐng)報(bào)告(包括取水量、取水地點(diǎn)、用途以及對(duì)環(huán)境的影響等)，并繳納申請(qǐng)費(fèi)；由政府部門在地方報(bào)紙上進(jìn)行公示，征求民眾意見，如有異議，可在規(guī)定期限內(nèi)提出。這個(gè)類似環(huán)評(píng)的作法，可以避免用水者過度開發(fā)，破壞水資源環(huán)境。